У країнах ЄС суддівській освіті традиційно приділяється доволі значна суспільна й політична увага з огляду на її роль у забезпеченні правосуддя кваліфікованими суддівськими кадрами. Це проявляється не лише в тому, що суддівські школи зазвичай розташовані в сучасних, належно облаштованих будівлях і мають досить значне державне фінансування, а й у тому, як саме держава сприяє інституційному розвитку таких навчальних закладів, удосконаленню форм і методів суддівської освіти.

Тож невипадково редакція «Юридичного вісника України» виявила інтерес до цієї теми й відповідно звернулася до ректора НШСУ та доктора юридичних наук Миколи Оніщука, який уже тривалий час очолює Національну школу суддів України та є визнаним фахівцем із досвідом як парламентської, так і урядової діяльності, зокрема як міністр юстиції у 2007–2010 роках. До того ж, саме йому довелося очолити в 2019 році робочу групу з розробки як концепції, так і, власне, першого проекту цієї Стратегії удосконалення правосуддя і конституційного судочинства на 2025–2029 роки (далі – Стратегія). Тож інтерес редакції ЮВУ до цієї теми зумовлений ще й тим, що нещодавно з’явилася інформація про очікуване оприлюднення вказаної Стратегії.

– Миколо Васильовичу, перш ніж ми перейдемо, власне, до теми суддівської освіти, хотіли б поцікавитися Вашою оцінкою проєкту згаданої Стратегії.

– Думаю, насамперед варто взяти до уваги той факт, що підготовка цього дійсно важливого документа триває вже понад п’ять років. Є низка факторів, які на це впливають, і мова не лише про війну. Передусім йдеться про отримання статусу кандидата на членство в ЄС, розроблення й затвердження дорожньої карти для України за розділом «Правосуддя та верховенство права», а також врахування висновків і рекомендацій двох тіньових звітів.

Зрозуміло, що Стратегія мала бути синхронізованою з очікуваними в Європейському Союзі трансформаціями у сфері правосуддя, з урахуванням усталених європейських підходів, бачення та стандартів. Примітно, що у сфері правосуддя, як відомо, не існує Директив Євросоюзу як таких. Правову спадщину в цій сфері формує ціла низка рекомендацій і висновків Консультативної ради європейських суддів (КРЄС), Консультативної ради європейських прокурорів (CCPE), Венеціанської комісії, Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), Суду справедливості ЄС, а головне – усталені цінності, якими є верховенство права, демократія та права людини. Тож незалежне й неупереджене правосуддя – наріжний камінь усіх очікуваних трансформацій на нашому шляху до членства в ЄС.

– Пане ректоре, що, на Ваш погляд, не увійшло (із важливого) до Стратегії, про яку йдеться, і яку нещодавно було оприлюднено?

– У досить загальній формі йдеться, як складову заходів із забезпечення єдності судової практики, про необхідність досягнення організаційної єдності Верховного Суду. Насправді слід зауважити, що нинішня організаційна конструкція ВС не має аналогів у континентальній Європі. Проблемними тут є два аспекти – відправлення правосуддя Великою палатою та наявність окремих касаційних судів у складі Верховного Суду.

І хоча організаційний аспект у цьому випадку не є визначальним, вважаю, що чинне законодавче рішення «суд у суді» свого часу було формою досягнення певного компромісу серед очільників системи правосуддя з метою збереження автономності реформованих вищих спеціалізованих судів. Тож логічним видається рішення перейти до єдиного Верховного Суду з відповідними палатами за юрисдикціями.

Щодо Великої палати Верховного Суду, то варто нагадати, що всі судді Верховного Суду добиралися й були верифіковані державою як судді у наперед визначеній юрисдикції. Тобто вони отримали право відправляти правосуддя як судді касаційної інстанції лише в певній (а не універсальній) юрисдикції. Тож на часі конкретні законодавчі пропозиції щодо перетворення Великої палати Верховного Суду на Сенат Верховного Суду. Останній має діяти в режимі ad hoc з метою розгляду спорів щодо визначення юрисдикції у складі представництва відповідних палат ВС (трьох суддів) під головуванням Голови Верховного Суду.

Інше питання – це засоби зменшення навантаження на систему правосуддя. Як відомо, Вища рада правосуддя нещодавно затвердила нормативи кадрового забезпечення судів, а також методики розрахунку чисельності суддів і прогнозованої кількості справ у судах першої та апеляційної інстанцій. Згідно з ухваленими рішеннями, оптимальна чисельність суддів у судах першої та апеляційної інстанцій в Україні має становити понад 12 тисяч. Це свідчить, що наявні альтернативні засоби вирішення спорів, які мали б суттєво впливати на ситуацію в цій сфері, оцінюються критично. Тож пропозиція в Стратегії розглянути можливість запровадження обов’язкового досудового врегулювання спорів без посилання на конкретні форми такого врегулювання є надто загальною й не спонукає до ухвалення конкретних законодавчих рішень.

Ми вже неодноразово наголошували на необхідності залучення до вирішення означеної проблеми інституту мирового судочинства. Переконаний: лише мирові суди в громадах здатні забезпечити виконання відповідного конституційного припису (ч. 4 ст. 124 Конституції України). Шкода лише, що політичної волі для цього все ще бракує.

Як на мою думку, пріоритети, визначені в Стратегії, відображають нагальні потреби реформування й зводяться до:

– нової територіальної організації місцевих судів;

– діджиталізації судочинства;

– розвитку альтернативних способів вирішення спорів;

– подолання дефіциту суддівських кадрів;

– посилення судового контролю в адміністративних правовідносинах;

– деяких інших, менш значущих завдань і пріоритетів.

З’явилася й нова контроверсійна пропозиція – об’єднання національних установ, відповідальних за суддівську та прокурорську освіту, – Національної школи суддів України та Тренінгового центру прокурорів України (ТЦПУ).

– Чи не могли б Ви детальніше зупинитися на аналізі цієї пропозиції, оскільки вона практично не була предметом публічних обговорень під час численних форумів, платформ і дискусійних майданчиків?

– Так. Спробуймо розібратися, що дійсно потребує свого вирішення, особливо в контексті наших європейських прагнень до членства в ЄС. Об’єднана суддівська та прокурорська освіта є доволі поширеним явищем у провідних країнах Європейського Союзу, принаймні в співмірних за територією та чисельністю суддівського і прокурорського корпусу – Франції, Польщі, Нідерландах тощо. Водночас автори цієї новели в Стратегії не врахували, що таке об’єднання, як правило, є наслідком входження системи прокуратури до системи правосуддя – або організаційно (як у Польщі), або функціонально (як у Франції), а не лише формально.

Відповідно, у названих країнах існує єдиний суб’єкт затвердження статутів таких навчальних установ, їхніх наглядових і виконавчих органів, а також погодження (чи затвердження) основних програмних документів і процедур. При тому добре відомо, що нічого з указаного в Україні наразі не існує.

– Але ж прокуратура, відповідно до змін до Конституції 2016 року, включена до розділу «Правосуддя» за результатами конституційної реформи 2016 року?

– Змушені констатувати, що таке включення є більшою мірою формально-нормативним, оскільки прокуратура залишається відокремленою та вертикально інтегрованою системою. Спільне навчання суддів і прокурорів, яке значною мірою було активізоване в умовах війни тематикою воєнних злочинів, стало наслідком швидше «горизонтальної» ініціативи НШСУ і ТЦПУ, яка, до того ж, усіляко заохочувалася й підтримувалася міжнародними проектами та представниками Європейського Союзу.

Не випадково, що в Дорожній карті щодо наближення України до стандартів ЄС за кластером 23 «Правосуддя та фундаментальні права» (верховенство права), схваленій урядом України, ця опція – об’єднання названих вище установ – відсутня. Не порушувалося це питання й під час проведення нещодавно, 6–10 жовтня в м. Жешув (Польща), експертної місії Європейської Комісії TAIEX щодо стану суддівської та прокурорської освіти в Україні. Як не підтримується ця пропозиція і у висновках та рекомендаціях останнього «Тіньового звіту», підготовленого консорціумом неурядових громадських організацій правничого сектору.

Водночас об’єктивно потреба ментального й фазового наближення цих двох правничих професій у системі правосуддя дійсно існує. Але визнання такої потреби вимагає не однолінійних, по суті механічних, а комплексних законодавчих і організаційних рішень.

– Так про що ж тоді йдеться?

– По-перше, органом конституційного рівня, який може виступати єдиним суб’єктом створення й управління таким об’єднаним навчальним закладом через наглядову чи адміністративну раду, може бути лише Вища рада правосуддя – шляхом створення в її структурі Кваліфікаційної палати (за аналогією з чинною дисциплінарною). Проте це потягне за собою ліквідацію двох існуючих уже органів, відповідальних за добір і кваліфікацію суддів та прокурорів – Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККСУ) і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), а також передачу цих функцій, за французьким зразком, новоствореній об’єднаній установі.

Іншим варіантом, який, проте, не вирішує існуючої проблеми множинності органів суддівського врядування, є об’єднання в один орган ВККСУ та КДКП з передачею дисциплінарних проваджень останньої службі дисциплінарних інспекторів ВРП. Звісно, йдеться про дедлайн, коли повноваження чинних членів цих органів суддівського і прокурорського врядування добіжать кінця. У практичній площині це десь 2027–2028 роки, коли, до речі, вже будуть вирішені нагальні питання щодо подолання гострого кадрового дефіциту, який нині існує.

– Чи можете Ви навести приклади такої організації органів та установ системи правосуддя в країнах ЄС?

– Як уже вказувалося, досвід такої системи добору та підготовки суддівського і прокурорського корпусу тривалий час існує у Франції і цілком міг би бути застосовним для України. Його переваги очевидні:

– зменшення загального терміну добору та навчання за рахунок скорочення етапів добору й уніфікації стандартів підготовки як суддів, так і прокурорів;

– усунення наявного дублювання функцій ВККСУ і ВРП та множинності органів у системі суддівського врядування, про що неодноразово наголошувалося в низці рекомендацій і висновків Венеційської комісії та Ради Європи;

– суттєва економія бюджетних коштів (достатньо ознайомитися з вартістю утримання зазначених двох органів);

– подолання корупційних ризиків;

– повернення для використання у навчальних цілях будівлі, де нині розташована ВККСУ. Зауважимо, що вона реконструювалася саме з метою розташування там навчальної установи – НШСУ;

– створення Вищою радою правосуддя єдиного наглядового органу (на засадах неоплачуваності), який має забезпечити, відповідно до висновку КРЄС № 4, підзвітність об’єднаної навчальної установи.

– Але ж країна перебуває на етапі безперервних конкурсних процедур щодо добору суддів та подолання гострого кадрового дефіциту. Після завершення оголошення конкурсів (апеляційні та місцеві суди) на часі буде створення та добір суддів до двох нових спеціалізованих адміністративних судів. І, судячи з усього, це ще далеко не кінець.

– Усе це слушні зауваження. Невипадково окремим питанням постає вибір часу для таких перетворень. Як відомо, нині тривають конкурсні процедури щодо добору 1 800 суддів місцевих судів, а конкурс на заміщення вакантних посад в апеляційних судах перебуває на завершальній стадії.

Чинне законодавство пов’язує набуття повноважень новопризначеними суддями, які не мають досвіду відправлення правосуддя, з двомісячною підготовкою таких суддів у Національній школі суддів України. Добре відомо, що рішення щодо реорганізації будь-якого суб’єкта в силу самої природи процедури ліквідації – завчасне повідомлення співробітників про вивільнення, проведення нових конкурсів на зайняття вакантних посад тощо – демотивують колектив, руйнують налагоджені робочі комунікації з тренерами та викладачами, а для новопризначених співробітників це потребує часу для налагодження і набуття необхідних навичок.

Для тих, хто розуміється на питаннях управління, зрозуміло, що певний час – не менше шести місяців, і це доволі оптимістичний прогноз – новостворена установа буде неспроможною забезпечити проведення початкової підготовки суддів, на появу яких очікує судова система. Відповідно, вони, будучи призначеними Президентом України, не зможуть набути повноважень на відправлення правосуддя.

Тож запропоновані інституційні рішення щодо можливого об’єднання НШСУ та ТЦПУ мають враховувати зазначені обставини і, за будь-яких умов, реалізовуватися (у разі ухвалення відповідного законодавчого рішення) після завершення початкової підготовки наймасовішого добору суддів місцевих судів за всю історію незалежної України. В іншому випадку подолання гострого кадрового дефіциту суддів буде поставлено на паузу.

– НШСУ, як відомо, на відміну від більшості європейських шкіл, є багатофункціональною установою. Чи варто залишати за нею всі завдання і повноваження, передбачені чинним законодавством?

– Очікує свого законодавчого вирішення й питання щодо доцільності збереження за навчальною установою для суддів функції підвищення кваліфікації працівників апарату судів та співробітників Служби судової охорони. А це понад 25 тисяч слухачів.

У країнах ЄС є небагато прикладів, коли суддівські школи відповідають або відповідали за підготовку цієї категорії працівників. Зазвичай це компетенція установ у системі міністерства юстиції або інших державних органів, агентств, які відповідають за відповідний напрямок. З урахуванням української специфіки такий підрозділ (департамент, центр) міг би бути утворений у структурі Державної судової адміністрації України. Передумови для цього в Національній школі суддів України вже створені й ми могли б передати з цією метою відповідні навчальні продукти та персонал. Це дозволило б зосередитися на власне суддівській підготовці. Виняток із цього правила може бути зроблений для помічників суддів, які, по суті, становлять патронатну складову діяльності суддів.

– А як Ви оцінюєте пропозицію передати Тестологічний центр НШСУ в підпорядкування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України відповідно до висновків «Тіньового звіту»?

– Як добре відомо, його створення в 2017 році було зумовлено змінами до Конституції України, якими запроваджено конкурсний порядок добору та заміщення вакантних посад суддів, а також проведенням кваліфікаційного оцінювання. Тестологічний центр НШСУ став єдиним в Україні, який на той час і дотепер забезпечує розробку відповідних екзаменаційних інструментів (тестів і практичних завдань), в обсягах, необхідних ВККСУ для проведення конкурсів до Верховного Суду, Вищого антикорупційного суду та конкурсів в апеляційні, вищі спеціалізовані та місцеві суди, що нині тривають.

Варто мати на увазі, що реалізація пропозиції про його перепідпорядкування потребуватиме, серед іншого, надання органу влади, яким є Вища кваліфікаційна комісія суддів України, права укладати договори цивільно-правового характеру для виконання низки завдань (зокрема зовнішнього рецензування, редагування тощо), що є доволі нетиповим. Окрім того, це вимагатиме безпосереднього залучення членів ВККСУ до цієї роботи як виконавців, оскільки в структурі зазначеної комісії відсутні відповідні наукові підрозділи. Між тим для нас важливо й визначально, що Тестологічний центр НШСУ виконав і продовжує виконувати свою місію, покладену на нього, – і це для колективу центру та всієї Школи суддів має особливе значення.

Звісно, за обсягом інтерв’ю неможливо зупинитися на всіх аспектах очікуваних реформувань у системі правосуддя. Зауважимо лише, що наразі широкому професійному загалу невідомий склад експертів та залучених спеціалістів до підготовки остаточного варіанту Стратегії. Це надало б більшої прозорості та інклюзивності цьому процесу й, без сумніву, було б корисним для змісту самої Стратегії.

Спілкувався Федір Мороз

Національна школа суддів України